Staten kastet kortene i prinsipiell sak.

Saken startet med at staten plutselig sluttet å godkjenne den 5-årige tannlegeutdanningen fra Danmark i 2016, etter minst 40 år med et felles nordisk arbeidsmarked. Tannlegen (heretter kalt A) vant saken fullt og helt i lagmannsretten i 2019¹. Staten anket. Først etter at EFTA-domstolen i mars 2021 konstaterte at Norge har brutt EØS-avtalen², endret staten syn³.

Hovedspørsmålet bortfalt i juni 2021, da A omsider fikk autorisasjon som tannlege i Norge. Anken over erstatningsspørsmålet bortfalt i oktober 2021. Staten aksepterte erstatningsansvar, og dekker det alt vesentlige av As økonomiske tap, fremtidige tap og saksomkostninger. Saken ble dermed avsluttet rett før den var berammet i Høyesterett 26.-27. oktober 2021⁴.

Lagmannsrettens dom av 2. juli 2019, slo fast at tannleger utdannet i Danmark har rett til autorisasjon i Norge, at forvaltningspraksis har vært feil minst siden 2007 og at staten har erstatningsansvar. Det endelige resultatet er i samsvar med lagmannsrettens dom.

1. juli 2021 ble autorisasjonspraksis endret for tannleger, leger og annet helsepersonell med utdanning fra EØS-land, hvor staten har gjort samme feil⁵. I anken til Høyesterett 16. september 2019, opplyste staten at Helsedirektoratet siden 2016 har mottatt flere hundre slike søknader fra leger og tannleger med utdanning fra en rekke EØS-land. Det er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp at like tilfeller skal behandles likt.⁶ Også andre ugyldige vedtak må omgjøres, og staten vil kunne ha erstatningsansvar i flere saker.

Det tok fem år før staten omsider erkjente saksbehandlingsfeil, feil faktum, feil rettsoppfatning og feil rettsanvendelse, herunder brudd på EØS-avtalen artikkel 28 og 31. Det skjedde ingenting av betydning for denne saken, hverken i 2007 eller i 2016. Både faktum og jus er uendret.

Ugyldige avslag på søknad om autorisasjon og lisens fra Helsedirektoratet og Statens helsepersonellnemnd får uopprettelige konsekvenser for enkeltborgere. Dette er særlig inngripende vedtak som gjelder et av de mest vesentlige rettsgoder, nemlig retten til å utøve sitt yrke. Denne saken har avdekket alvorlig systemsvikt på flere nivåer, også i Helse- og omsorgsdepartementet. Det er derfor avgjørende at saken følges opp, og ikke feies under teppet.

I lys av sakens realiteter, er et betimelig spørsmål: Hvor langt er staten villig til å gå, for å skjule egne feil og «vinne» saker? Statens uttalelser i artikkelen «Som nyutdannet ble hun nektet autorisasjon. Nå får hun erstatning fra staten» (Khrono 17. oktober 2021)⁷, kan ikke stå uimotsagt.

Riktig faktum er en forutsetning for riktige vedtak til rett tid.

Først en gjennomgang av riktig faktum om tannlegeutdanningen i et av våre nærmeste naboland.

Tannlegeutdanningen i både Norge og Danmark er 5 år og oppfyller minstekravene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet (heretter YKD) artikkel 34⁸. Danmark har i mange tiår hatt en av de beste tannlegeutdanningene i Europa. Det er ingen forskjeller av betydning, sammenliknet med utdanningen i Norge⁹. Cand. Odont. (Master of Science in Dental Surgery) fra Danmark, har samme kompetanse og kvalifikasjoner som tannleger utdannet i Norge.

Staten kjøper hvert år syv studieplasser i odontologi på universitetene i Aarhus og København, som er forbeholdt nordmenn. Disse tannlegene har hatt rett til å jobbe i Norge i minst 40 år. Staten burde med andre ord ha svært god kjennskap til innhold og varighet på tannlegeutdanningen i Danmark.

Fullført femårig utdanning gir automatisk rett til autorisasjon som tannlege, rett til å bruke tittelen tannlege og rett til å utøve tannlegeyrket et helt yrkesliv i de respektive landene¹⁰.Danske myndigheter har bekreftet at tandlæge med autorisasjon kan jobbe selvstendig, har det fulle behandlingsansvaret overfor pasientene og forskrivningsrett på legemidler i Danmark. A var Cand. Odont. med autorisasjon som tannlege i Danmark i 2016.

Riktig rettsoppfatning. Er nå egentlig dette så vanskelig?

Lagmannsrettens dom (heretter kalt dommen) var enstemmig, med slik domsslutning¹¹:

1. A, født 0.0.1990, gis rett til autorisasjon som tannlege i Norge.

2. Staten v/Statens helsepersonellnemnd er erstatningsansvarlig for As økonomiske inntektstap som følge av avslag etter søknad 10.08.2016.

Hovedspørsmålet var om A hadde rett til autorisasjon som tannlege i Norge i 2016. Vilkårene for rett til autorisasjon følger av helsepersonelloven § 48a (1). Autorisasjon etter søknad skal gis til den som:

1. har bestått utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter § 52 ¹² ,

2. har gjennomført utdanning og bestått utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen, eller

3. har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet ved bestått eksamen i helsefaglig utdanning, og tilleggsutdanning eller yrkeserfaring

Hvis vilkårene i ett av disse rettsgrunnlagene er oppfylt, har søker rettskrav på autorisasjon i Norge. Hvis søker ikke har rett til autorisasjon, må søknaden vurderes etter helsepersonelloven § 49 lisens (begrenset autorisasjon).

Lagmannsretten konkluderte med at A hadde krav på autorisasjon som tannlege i Norge på flere forskjellige rettsgrunnlag¹³, bl.a. helsepersonelloven § 48 a (1) c. A hadde gjennomført utdanning og bestått utenlandsk eksamen som skal anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk utdanning og eksamen.

Dette har vært gjeldende rett siden lenge før EØS-avtalen trådte i kraft¹⁴. Dommen er med andre ord riktig, helt uavhengig av EØS-avtalen.

EFTA-domstolen bekreftet at lagmannsrettens vurdering av EØS-avtalen artikkel 28 og 31 er riktig:

«74 Vurderingen som skal gjøres etter EØS-avtalens hoveddel, må sammenligne søkerens kunnskap og ferdigheter slik de er dokumentert ved søkerens attester og praktiske erfaring, med den kunnskap og de ferdigheter som kreves for adgang til yrket i vertsstaten. I denne vurdering må søkerens kvalifikasjoner sammenlignes med kravene for adgang til yrket i vertsstaten. At søkeren ikke har full adgang til yrket i hjemstaten, kan ikke være avgjørende for denne vurdering.

75 … om en søker har fått utdanning som oppfyller minstekravene til utdanning angitt i direktivet, burde dette forenkle og lette sammenligningen av kvalifikasjonene søkeren har oppnådd, med kravene i vertsstaten.»

Dette er i samsvar med dommen punkt 7.5:

«Det er de reelle yrkeskvalifikasjoner hos en søker som er avgjørende. EU-domstolen har i flere år satt som krav at statene plikter å gjøre en objektiv sammenligning av diplomer, hvor statene må undersøke hva som er dokumentert ved søkerens kvalifikasjonsbevis. Dersom søkerens kvalifikasjonsbevis fra et annet land viser at søkeren har kunnskap og kvalifikasjoner som er, om ikke identiske, så om ikke annet samsvarende med de som nasjonale kvalifikasjonsbeviser gir, så skal disse godkjennes.

Dersom sammenligningen av utdanningen resulterer i at det utenlandske kvalifikasjonsbeviset samsvarer med det som kreves etter nasjonal rett, skal søkerlandet godkjenne det utenlandske kvalifikasjonsbeviset som tilstrekkelig dokumentasjon. Dette ble for så vidt allerede fastslått av Vlassoupoulo (C-340/89) av 07.05.1991, se særlig avsnitt 16, 17 og 19 …»

«Søker med kvalifikasjonsbevis for dansk tannlegeutdanning ved dansk universitet, som uten tvil samsvarer med tilsvarende norsk utdanning i lengde, faglig innhold og omfang, skal gis samme rettigheter til utøvelse av tannlegeyrket i Norge som en norsk tannlegeutdanning gir.»

EFTA-domstolen bygger på fast og langvarig rettspraksis fra EU-domstolen, og inneholder ingen nye avklaringer om EØS-avtalens betydning¹⁵. At EØS-avtalen og Vlassopoulou-doktrinen også gjelder på områder hvor det er fastsatt direktiver, følger bl.a. av sak C-31/00 Dreessen:

«25 Domstolen har fremhævet, at denne praksis blot er udtryk for udmøntningen i retspraksis af et princip, som hører til de grundlæggende friheder i traktaten, og at dette princip ikke kan antages at miste en del af sin retsgyldighed som følge af, at der udstedes direktiver om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser (Hocsman-dommen, præmis 24 og 31)».

EØS-avtalens hovedregel om fri bevegelighet gjelder uinnskrenket, også når det finnes direktiver. Norge kan ikke stille andre eller strengere krav til tannleger utdannet i andre EØS-land, enn de gjør til tannleger utdannet i Norge. Reelle kvalifikasjoner og kompetanse er avgjørende, ikke formelle. Informasjon fra utdanningslandet om at minstekravene i YKD artikkel 34 er oppfylt, har betydning også etter primærretten. Forbud mot diskriminering er en av EØS-avtalens grunnprinsipper. Dommen er med andre ord riktig, uavhengig av hvordan man måtte fortolke YKD¹⁶.

Det har ingen betydning for rett til autorisasjon som tannlege i Norge, at Danmark har en postgraduat attest kalt «tilladelse til selvstændig virke», som A ikke hadde¹⁷. Attesten er ikke obligatorisk, kun nødvendig for tannleger som vil drive selvstendig næringsvirksomhet (ha egen klinikk) i Danmark, og gis etter minst 1 år ordinær yrkeserfaring som ansatt tannlege med et visst antall timer pasientbehandling på henholdsvis barn og voksne, enten i Danmark eller utlandet. Norge har ikke en tilsvarende ordning.

Sakens bakgrunn. Feil faktum og saksbehandlingsfeil.

Det er en forutsetning for å kunne fatte riktige vedtak at Helsedirektoratet (heretter kalt HDIR) og Statens helsepersonellnemnd (heretter kalt HPN) oppfyller sin utredningsplikt¹⁸. Staten har aldri oppfylt sin plikt til å sørge for at saken blir riktig og fullstendig opplyst, snarere tvert imot.

Bakgrunnen for saken er at Norge har lagt til grunn feil faktum minst siden 2007, uten å undersøke hva som er riktig faktum. Når faktum er feil, blir nødvendigvis også rettsanvendelsen feil.

Fra 2007-2016 en feil antakelse om at den 5-årige tannlegeutdanningen i Danmark er teoretisk og ikke jevngod med den norske 5-årige utdanningen¹⁹. Lagmannsretten legger til grunn at:

«norske myndigheters forvaltningspraksis disse årene med å «avspise» danskutdannede tannleger med en lisensperiode, har vært i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen …»

Fra 2016 nok en feil antakelse om at utdanningen hverken er jevngod eller gjennomført²⁰, i strid med entydig faktainformasjon fra utdanningslandet Danmark om at deres utdanning er 5 år og oppfyller minstekravene i YKD artikkel 34. Hvor staten har det fra at Norge kan bestemme lengden på en utdanning i Danmark, kan man jo bare undres over.

HPN konkluderte med at utdanningen ikke var jevngod²¹, til tross for at «forvaltningen ikke har foretatt en konkret vurdering av jevngodhet»²². HPN la til grunn at «klageren har en påbegynt, men ikke fullført utdanning», og at «manglene i klagerens utdanning er for store til at klageren kan innvilges lisens.»

HPN endret syn etter lagmannsrettens dom,²³ men ga fortsatt kun lisens som tannlege i en annen tilsvarende sak 11. desember 2019. Denne gang med følgende begrunnelse:

«Nemda er av den oppfatning at klagerens kandidatutdanning som cand. odont. må anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk utdanning. Hun kan likevel ikke få autorisasjon nå fordi spørsmålet om utdanningen er «gjennomført» står for Høyesterett»

Er det vanskelig å henge med i svingene? Det er høyst forståelig. I stedet for å erkjenne feil, har staten forsøkt å «forbedre» vedtaket fra HPN, konstruert nye vilkår, flere ganger endret faktisk og rettslig begrunnelse osv. Dette har bidratt til å vidløftiggjøre saken.²⁴

I Høyesterett ble partsangivelsen endret til staten v/Helse- og omsorgsdepartementet (heretter kalt HOD). I høringsnotat 27. februar 2020²⁵ foreslo HOD en ny «Forskrift om krav til fullført utdanning ved autorisasjon og lisens til helsepersonell», basert på sine egne uholdbare anførsler i ankesaken.

Fullført utdanning er selvsagt allerede et vilkår for autorisasjon etter helsepersonelloven § 48a (1).

HPN, som fatter endelige vedtak i disse sakene etter helsepersonelloven § 71, bemerket i høringsrunden det åpenbare:

«Norske godkjenningsmyndigheter vil uansett måtte innrette sin praksis i samsvar med avgjørelse fra Høyesterett. … Departementet bør avvente Høyesteretts avgjørelse som vil slå fast hva som er gjeldende rett».

Forskriften ble likevel vedtatt og trådte i kraft 22. mai 2020²⁶, etter at Høyesterett 27. mars 2020 ba om rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen. Forskriften § 1, andre setning lød slik:

«Med fullført utdanning menes at søkeren er formelt kvalifisert og har adgang etter utdanningsstatens regler til å utøve alle sider av yrket som det søkes godkjenning om.»

Også høringsnotat fra HOD 9. mars 2020 «Medbrakt kompetanse – lisens til helsepersonell mm (forslag om endringer i helsepersonelloven mm)»²⁷, var basert på statens uholdbare anførsler i den pågående ankesaken i Høyesterett. Deler av høringsnotatet fremstår som desinformasjon. Også legeforeningen påpeker i sin høringsuttalelse at «lovligheten av regelverksendringer for den aktuelle legegruppen ikke er vurdert opp mot EØS avtalens regler om de fire friheter.»

Også i EFTA-domstolen ble A fremstilt som en tannlegestudent med en avbrutt utdanning. Statens anførsel avvises kategorisk også av EFTA-domstolen, som slår fast at:

73. «søkeren [har] fullført en universitetsutdanning som er dokumentert ved et diplom. Det er derfor ikke snakk om å vurdere en ufullstendig utdanning, men utdanningen som dokumenteres ved det nevnte diplom». (Min understrekning)

Etter EFTA-domstolens dom 25. mars 2021, svarte likevel daværende helse- og omsorgsminister Bent Høie følgende til Stortinget²⁸, den 29. april 2021:

«De rådgivende uttalelsene fastslår at EØS-avtalens hoveddel slår inn dersom godkjenningssøkere ikke er omfattet av yrkeskvalifikasjonsdirektivet. I tillegg fremgår det av uttalelsene at landene er forpliktet, etter EØS-avtalens hoveddel, å vurdere søkere som ikke har fullført utdanningen i utdanningslandet.» (Min understrekning)

«Forskrift om krav til fullført utdanning ved autorisasjon og lisens til helsepersonell» av 22. mai 2020, var klart i strid med EØS-avtalen, og ble da også opphevet 8. juli 2021²⁹. Som EFTA-domstolen påpeker:

55. «… Derfor kan vertsstaten ikke se bort fra kunnskap og kvalifikasjoner oppnådd i andre EØS-stater. Særlig kan bestemmelser i nasjonal lovgivning vedtatt i den forbindelse ikke utgjøre en uberettiget hindring for effektiv utøvelse av de grunnleggende friheter som sikres i EØS-avtalen (jf. Brouillard, C-298/14, EU:C:2015:652, avsnitt 52 og 53 og rettspraksis som det vises til der)».

HOD hevdet i realiteten at EØS-avtalen ikke gjelder. Dette er ikke bare kontroversielt, men også i strid med fast og langvarig rettspraksis fra EU-domstolen.³⁰

Den jevngodhetsvurderingen som skulle ha vært foretatt senest i 2007, ble gjennomført 1. juni 2021³¹. Den bekrefter bl.a. at det akademiske nivået på tannlegeutdanningen i Aarhus er og har vært blant det fremste i Europa gjennom mange tiår. Kravene til kvalitet og kvantitet på klinisk arbeid er noe høyere i Aarhus enn i Tromsø, og utdanningen i Aarhus gir søkeren tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter til å utføre yrket som tannlege i Norge.

Vanskeligere var det altså ikke. Norge hadde ikke et faktisk eller rettslig grunnlag for å slutte å godkjenne den 5-årige tannlegeutdanningen fra Danmark i 2016, tvert imot har disse tannlegene rett til autorisasjon som tannlege i Norge.

Erstatningsansvar

Staten har et strengt arbeidsgiveransvar ved feil lovforståelse og feil rettsanvendelse,³² og et minst like strengt ansvar ved feil faktum og saksbehandlingsfeil. Lagmannsretten la til grunn at staten var erstatningsansvarlig som arbeidsgiver³³, fordi saksbehandlingen var uforsvarlig,

«særlig når det sviktende faktiske grunnlaget ses i sammenheng med manglende forståelse av regelverket».

Særlige hensyn kan tale for at HPN bør ha objektivt erstatningsansvar³⁴. Det er et uavhengig domstollignende forvaltningsorgan. De fatter særlig inngripende vedtak som har virkning som en rettskraftig dom, med mindre saken bringes inn for retten. HPN skal ha høy helsefaglig og juridisk ekspertise, og kan oppnevne to sakkyndige for bistand i den enkelte sak.

Vi anførte at staten også var erstatningsansvarlig på EØS-rettslig grunnlag, fordi det er et kvalifisert brudd på grunnleggende rettigheter etter EØS-avtalen og rettstilstanden var endelig avklart gjennom flere tiår³⁵. Det er en lav terskel for EØS-rettslig ansvar når statens EØS-rettslige tolkning er i strid med fast og langvarig rettspraksis fra EU- og EFTA-domstolen.

Spørsmålet om erstatningsansvar på objektivt og EØS-rettslig grunnlag er fortsatt rettslig uavklart, idet staten valgte å erkjenne erstatningsansvar fremfor å få en rettskraftig dom fra Høyesterett.